Criticada desde sua aprovação, súmula n° 169 do CARF é questionada no STF

A Confederação Nacional da Indústria (CNI) ingressou no Supremo Tribunal Federal com uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) contra a Súmula n° 169 do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF). A entidade alega que o enunciado, ao afastar a aplicação do artigo 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) no processo administrativo fiscal (PAF), afronta diversos preceitos constitucionais, como a segurança jurídica, a legalidade e a separação de poderes.

Editada a partir de nove acórdãos do CARF, a súmula estabelece que o artigo 24 da LINDB, que veda a revisão de atos administrativos com base em mudança posterior de interpretação, não se aplica ao contencioso tributário administrativo. Segundo a CNI, essa exclusão permitiria a cobrança retroativa de tributos, com base em entendimentos novos da administração fiscal, comprometendo a previsibilidade e a confiança dos contribuintes nas regras vigentes à época dos fatos geradores.

A ação afirma que o CARF, como órgão integrante da Administração Pública, está vinculado à legalidade estrita e não pode afastar norma válida do ordenamento jurídico. A CNI argumenta que o artigo 24 da LINDB tem aplicação geral, inclusive no Direito Tributário, e que sua exclusão por meio de súmula representa invasão das competências dos Poderes Legislativo e Judiciário.

Entre os fundamentos jurídicos da petição, destacam-se dispositivos constitucionais que tratam da legalidade (arts. 37 e 150, I), da separação de poderes (art. 2º), da segurança jurídica (art. 5º, XXXVI) e da isonomia (art. 5º, caput, e art. 150, II). A ação também menciona decisões do próprio STF que já admitiram ADPFs contra súmulas administrativas e infralegais que extrapolaram sua competência normativa. A CNI solicita, em caráter liminar, a suspensão imediata dos efeitos da Súmula 169 e, no mérito, seu reconhecimento como inconstitucional. Também pede a invalidação de atos administrativos e judiciais que tenham afastado o art. 24 da LINDB e permitido a cobrança retroativa de tributos.

A controvérsia sobre o artigo 24 da LINDB surgiu no CARF após a entrada em vigor da Lei 13.655/2018, que trouxe a seguinte redação: “A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.”

No âmbito do CARF, os contribuintes passaram a invocar o artigo 24 da LINDB como tese de defesa contra autuações fiscais, sustentando, em sede de preliminar, que os autos de infração fundamentados em mudança posterior de interpretação da administração tributária deveriam ser invalidados, pois haviam adotado, à época do fato gerador, a orientação geral então vigente e oficialmente praticada pela própria administração.

Entre os fundamentos invocados para a edição da súmula n° 169 pelo CARF, figuram, dentre outros, a reserva de lei complementar para dispor sobre matéria tributária, o risco de engessamento do contencioso administrativo e a suposta inadequação da finalidade da própria LINDB ao processo fiscal. Contudo, o argumento central que acabou prevalecendo foi o de que a natureza judicante do CARF, que realiza reexame de matéria, não se compatibilizaria com a revisão de atos administrativos como ditado pelo art. 24 da LINBD, o que reforçaria o caráter processual do órgão.

A bem da verdade é que desde a publicação da súmula n° 169 pelo CARF que ela vem sendo alvo de críticas. É possível que a edição da mesma tenha se dado de forma apressada, haja vista que dos processos que ensejaram sua criação, há entendimentos verdadeiramente heterogêneos sobre a aplicação do art. 24 da LINDB. É preciso destacar o fato de que ao se afastar a aplicação do referido artigo, abre-se margem para que uma mudança de interpretação do tribunal administrativo seja utilizada como fundamento para a cobrança retroativa de tributos, interferindo em relações já constituídas, o que afronta diretamente a segurança jurídica ao permitir que entendimentos posteriores retroajam para alcançar situações jurídicas já consolidadas. Nesse contexto, a eventual derrubada da súmula é um fio de esperança para a recomposição mínima do princípio da segurança jurídica e da previsibilidade nas relações tributárias.